从“城市过客”到“新市民”
——新中国成立70年农民工的历史变迁
新中国成立70周年山东民生成就系列报告之九
新中国成立以来，特别是改革开放以来，一批又一批农民离开乡土，走进城市，形成一个特殊群体—农民工，为农民增收、城市建设发展做出了巨大贡献。党的十八大提出“有序推进农业转移人口市民化”，党的十九大强调“加快农业转移人口市民化”。70年来，农业劳动力转移大致经历了五个历史阶段，农民工经历了从“城市过客”到“新市民”的历史性变迁，部分实现了由城市外来户到本地户的根本性转变。
一、改革开放前的“计划转移”（1949-1978年）
这一阶段，工业优先发展，农业支援工业，农业人口有计划转移。
（一）工业化引发农业劳动力转移第一次高潮
1949年，党的七届二中全会提出“中国由农业国转变为工业国”目标。工业发展拉动农业人口向城镇转移。1950年至1957年，全国约有2000万农业劳动力进城。期间，山东城镇人口增长68.1%，按城乡平均人口增长率计算，全省约130万农业人口转为市民。
（二）户籍制度建立城乡二元结构
1958年，新中国颁布《中华人民共和国户口登记条例》。1963年，公安部在人口统计中确立了农业户口与非农业户口口径范围。据统计，1970年比1957年，山东人口增长19.9%，其中，非农业人口仅增长了8.7%。
（三）计划经济体制安排农业人口转移
1964年，第三届全国人民代表大会提出了在不太长的历史时期内实现“四个现代化”的战略目标。 “文革”中后期，经济工作逐步得到重视。 1970年高校恢复招生，至1977年，全国累计招收94万工农兵大学生。 1970—1978年，山东非农业人口增长32.0%，全省约100万农业人口转为市民。
二、改革开放初期的“就地转移”（1978-1988年）
十一届三中全会后，农村家庭联产承包责任制的推行，大大提高了农业劳动生产率，大量农民从土地上解放出来，种粮不再是农民赖以生存的唯一方式，富余劳动力开始林牧副渔业多种经营。1983年，山东农村住户从业人员中，林牧副渔业从业人员占5.2%，比1981年提高2.8个百分点。这一时期，正值乡镇企业“异军突起”，部分农民开始离开土地，就近打工从事二、三产业。1984年，山东乡镇企业从业人数比上年增加230万人；1988年比1984年又增加3.1倍。
随着非农从业人员的日益增多，国家开始探索改革小城镇户籍制度。 1984年，国务院印发《关于农民进入集镇落户问题的通知》。 1985年，公安部印发《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，部分离开土地的农民开始在县域内小城镇落户。 1988年，山东非农业人口比1985年增加了290万人。
三、20世纪末的“民工潮”（1988-2000年）
这一时期，随着农业富余劳动力的持续释放、城市改革的不断推进，农民工开始跨地区流动。
（一）城市改革发展引来“民工潮”
城市改革发展接续推进，农民工快速增加，到1989年春节后，我国首次出现跨地区“民工潮”。1992年初，邓小平南巡并发表重要讲话，城市改革发展进入快车道，农民工外出再现高潮。据调查，2000年山东农村劳动力外出比例达到8.2%，比1988年提高6.0个百分点，外出人数增长3.2倍。
（二）宏观调控推进农民工有序流动
为解决“民工潮”带来的问题，1994年，劳动部印发《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，对农民工跨地区流动实行就业证卡管理。1995年，中央社会治安综合治理委员会印发《关于加强流动人口管理工作的意见》，推出统一的农民工就业证和暂住证制度。
四、新世纪初的“城市化”（2000-2012年）
20世纪的农民工，流动性强，多是“城市过客”。进入21世纪，农民工就业稳定性增强，越来越多的农民工在城市常住，成为“新市民”。
（一）地位作用明显提升
2001年，我国加入WTO，农民工再次快速增长。据调查，2012年，山东农民工达2330万人，相当于山东非农从业人员的53.1%。其中，外出农民工983万人，相当于城镇从业人员的31.9%。
（二）就业环境加快改善
2003年，中央《关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出改善农民进城就业环境。2009年，人力资源和社会保障部印发《农民工参加基本养老保险办法》。就业环境改善，推动农民外出收入加快增长。据调查，2012年山东农民家庭人均外出收入1448元，比2000年增长了5.6倍。
（三）同城待遇稳步推进
2003年、2006年，国务院先后印发《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》《关于解决农民工问题的若干意见》，提出“公平对待，一视同仁”。2006年，青岛市率先给予农民工“新市民”称呼。2012年，山东出台《山东省流动人口服务管理暂行办法》，变暂住证为居住证，据以享受当地公共服务，推动了农民工“城市化”。 2012年，山东常住人口城镇化率达到52.4%，比户籍城镇化率高10.4个百分点；约70万户、228万人农业人口举家进城定居。
（四）户籍改革再度深化
2003年，党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍。 ”2004年，山东省公安厅印发《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》，提出取消农业、非农业户口性质的划分，放宽大中城市落户条件，放开县域内户口迁移。 据统计，2012年比2000年，山东城镇人口增长66.9%，户籍人口城镇化率达到42.0%，提高了15.2个百分点。 全省约1450万农业人口转为市民，对城镇人口增长的贡献率近九成。
五、十八大以来的“市民化”（2012年至今）
在过去的几十年里，农民工经历了从暂住到常住、从流动到定居的转变。2012年，党的十八大作出了“有序推进农业转移人口市民化”决策部署，更加注重提高户籍人口城镇化率，农民工市民化进入新时代，越来越多的农民工落户城镇，成为“真市民”。
（一）新生代农民工增多，内生了市民化动力
新生代农民工在城市就业稳定、居住稳定、参保稳定、生活稳定，市民化愿望强烈。新生代农民工占比逐年提高，已经成为农民工主体。2016年，山东进城农民工中新生代农民工突破半数，达到50.8%，比2012年提高了37.3个百分点。2018年，达到54.1%，主体地位更加明显。
（二）职业技能培训，增添了市民化助力
2014年，山东出台《山东省农民工职业技能提升3年行动计划》。2019年，人力资源社会保障部印发《新生代农民工职业技能提升计划（2019—2022年）》。通过职业技能培训和就业服务，提高了农民工就业能力和城市适应能力，推动了农民工市民化进程。2018年，山东常住人口城镇化率达到61.2%，比2012年提高7.8个百分点。
（三）公共服务均等化，丰富了市民化内涵
2014年，国务院印发《关于进一步做好农民工服务工作的意见》，提出要着力推动农民工逐步实现平等享受城镇基本公共服务和在城镇落户，着力促进农民工社会融合，有序推进、逐步实现有条件有意愿的农民工市民化。2017年，国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》。随着基本公共服务均等化不断推进，许多农民工虽然没有落户，但体验上己与周边市民无异。调查显示，2018年，进城农民工69.8%对城市生活状况满意，89.0%已适应城市生活，67.8%已定居或愿意定居。
（四）改革全面深化，减小了市民化阻力
2014年，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出建立城乡统一的户口登记制度。2016年，国务院印发《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，同年，山东提出“十三五”时期大力推进外来务工人员市民化、城中村城边村居民市民化、农村农民就地就近市民化等“三个市民化”。2017年，山东户籍城镇化率达到了50.2%，比2012年提高了8.2个百分点，快于同期常住人口城镇化进程。